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简述国家与国有企业财政分配制度变迁的路径依赖与替代

导读:国家与国有企业财政分配制度变迁的路径依赖与替代
摘要:新中国成立60年以来,国有企业始终在国民经济的发展中居于主导地位,然而,囿于历史环境和制度非均衡,其与国家的利润分配制度反复试错。在此过程中,路径依赖与路径替代相伴相随,国家与国有企业也尚未形成稳定规范的分配模式,影响了财政收支的完国家与国有企业财政分配制度变迁的路径依赖与替代由优秀论文网站http://www.wowa.cn提供,助您写好论文.整性和统一性。基于国有企业面广量大的事实和双元财政的要求,应以税利分流为基础重构国有资本财政收入制度,并建立国有企业利润上缴的宪政框架,维持新制度的相对均衡,即高效的路径替代;从社会福利的视角考虑,红利应重点投向教育和国有企业的自主创新,实现国有企业和民生的正和博弈。
  关键词:财政分配;制度变迁;路径依赖;路径替代;税利分流;国有资本财政
  1674-8131(2010)02-0089-06
  
  一、引 言
  
  国家与国有企业的财政分配关系经历了“统收统支——企业基金制——利润留成制——利改税——承包责任制——税利分流制——重启央企红利上缴”的60年制度嬗变。在制度变迁过程中,受制于制度环境和路径依赖,其分配模式合理、规范的制度框架尚未完全形成。不可否认,2007年开始试行的国有资本经营预算及向央企收取国有资本收益的办法,说明二者财政分配关系的制度框架粗具雏形,但其尚未向国有企业全面铺开,同时制度本身也需要在实践中逐步补充与完善。邓子基教授(2002)认为我国国家财政的本质内含着“一体五重”的关系。这“一体五重”的关系是税利分流的理论依据,进而也成为国有企业上缴红利的缘由所在。而红利的合理使用成为国有资本财政收支制度建立的关键点。第一种观点认为国有企业红利应主要用于履行公共财政所承担的职能、国有企业改制的成本、国有经济结构的战略性调整,代表者主要有董方军、王军(2008);而李重华、李真男(2008)则持第二种观点,即红利应主要用于教育支出和国有企业的创新支出。
  本文同样赞成税利分流,同时基于正和博弈和社会福利的角度也主张红利应用于人力资本投资和国有企业的自主创新投资。但认为应还税利分流以实质,而不是分税制下的税利分流,进而以其为基础重构国有资本财政收入制度;笔者试图从制度变迁中的路径依赖和路径替代来分析国家与国有企业分配关系的嬗变,论证制约国有企业不分红的制度基础已消失,且分红时机已成熟,应用更高效的路径替代来转变长期的路径依赖。同时,从现行的制度缺陷来探讨设计国有资本财政收支的制度框架。
  
  二、国有企业利润分配体制的60年变迁(1949-2009)
  
  1.传统体制下国有企业利润分配制度的刚性试错(1949-1977)
  在以高度集权为特征的传统经济体制下,作为微观经济主体的国有企业仅是政府的附属物,政府与国有企业的利润分配是单一的固定模式,即基本呈现全额上缴的“统收统支”特征——国有企业几近将所得利润全部上缴财政,然后从国家再分配中获得投资资金。在这种制度框架下,二者的分配模式具有极强的制度刚性和“路径依赖”,“路径替代”不明显。简言之,国家与国有企业的分配模式出现4阶段的小幅试错:
  (1)统收统支和奖励基金制度(1949-1957)。为了集中力量恢复和发展国民经济,国有企业除了缴纳规定的税款外,“一切 政府或地方政府经管的工厂企业,均须将折旧金和利润的一部分,按期解交 人民政府财政部或地方政府,其解交的总数和按期交出的数量,由政务院财政经济委员会及地方政府根据情况分别规定之”,同时要求国营企业只能分别提取计划利润的2.5%-5%和超计划利润的12%-20%作为企业奖励基金。这样的制度安排使“一五”计划提前超额完成,从而进入大规模经济建设时期。
  (2)利润留成制(1958-1960)。大规模经济建设在社会主义总路线的指引下全面展开,却也不可避开地暴露出经济管理体制的一些管得过严、统得过死的弊端。于是,党 在1958年开始改革财政管理体制,取消奖励基金制,实行企业留成制,留成比例以主管部门为单位计算确定。1958年企业留成比例为13.2%,随后逐年增加。留成主要用于生产,少部分用于职工福利支出。
  (3)利润留成制过渡到企业奖金制(1961-1965)。1961年1月23日, 批转财政部《关于调低企业利润留成比例加强企业利润留成资金管理的报告》,将国营企业留成资金占企业利润的比例,由原来的平均13.2%调低到6.9%,并且留成利润必须大部分用于“四项费用”、②技术革新等。1962年起,除了商业部门仍实行利润留成办法外,其他部门的企业停止实行利润留成办法,改为提取企业奖金的办法,“四项费用”由国家拨款。通过这一系列制度设计,“大跃进”时期国民经济比例严重失衡的局面得到一定的调整和扭转。
  (4)统收统支制(1966-1977)。“文化大革命”的爆发使刚刚有所恢复的国民经济再一次处于崩溃的边缘,国家与国有企业之间初步理顺的利润分配关系也随之遭到破坏。从1967年起,国营企业不再向国家上缴折旧基金,而原先由财政预算拨款的用于固定资产更新和技术改造的资金转为由折旧基金提供。1969年改企业综合奖为附加工资,固定发放,这样企业奖励基金制度就被取消。1970年起,对国营企业只征收工商税。“文化大革命”结束后,为了扭转十年内乱中工业管理的混乱局面,1977年开始了一些恢复性的调整,国营企业一部分折旧基金被重新纳入财政预算管理,50%上缴财政,50%留给企业。
  
  2.改革开放以来国有企业利润分配体制的弹性变迁(1978-2009)
  经济体制改革是改革开放的中心任务,国有企业作为经济体制改革的重点,其利润分配制度与企业的活力及效率息息相关,影响着财政收入的稳定增长。而改革的出发点就是打破高度集中的计划经济体制,建立使企业充满生机和活力的新体制。因此,在这样的制度背景下,服务于“搞活国有企业”这个中心,利润分配体制经历了以下6个阶段的弹性调整:
  (1)企业基金制度(1978-1979)。改革开放之初,为了鼓励企业加强经济核算,改善经营管理,国务院决定在实行独立核算的国营工商企业中全面实行企业基金制度。国营企业若完成国家规定内的8项年度计划指标,最高可按职工全年工资总额的5%提取企业基金,主要用于职工集体福利设施、弥补职工福利基金不足、发放职工奖金等。
  (2)利润留成制度(1979—1982)。为了进一步扩大企业的经营自主权,1979年改按工资总额提取企业基金的办法,实行利润留成,且留成比例逐步提高。根据试点经验,国务院于1980年1月22日下发《国营工业企业利润留成试行办法》,明确规定允许企业利润留成比例为40%,其余60%上缴国家;且对利润留成的使用进行了规定:用于发展生产方面的不得少于60%,用于职工福利和奖金方面的不得超过40%。同时,1980年还在400多家企业进行“以税代利”的试点。
  (3)利改税制度(1983-1987)。利润留成使得财政收入整体下滑,同时,1980年“以税代利”试点取得显著效果,因此,自1983年1月1日起实施利改税试行办法。这是我国实行的第一步利改税,即税利并存的制度:凡是有盈利的国营大中型企业,实现的利润均按55%的税率缴纳所得税;凡是有盈利的国营小型企业,实现的利润按8级超额累进税率缴纳所得税。税后利润根据不同情况,在国家与企业之间采取“递增包干上交”、“固定比例上交”、“定额包干”、“调节税”等4种形式的分配办法,仍采用税利两种交纳形式上交企业利润。1984年10月1日起,试行第二步利改税,即完全的利改税制度:将国营企业应当上缴国家财政的利润按照11个税种向国家缴税,税后利润由企业自己安排使用。
  (4)承包经营责任制(1987-1993)。鉴于两步利改税仍然无法理顺国家与企业的分配关系和有效激发国有企业活力,改革的决策者只得再次调整思路,决定从1986年开始对国营大中型企业实行承包经营责任制试点,并于1987年在全国全面推广。在此制度下,国有企业以下列形式向国家上缴利润:在缴税的基础上,上缴利润递增包干;基数包干,超收分成;微利企业上缴利润定额包干;亏损企业减亏包干。
  (5)税利分流制(1994-2007)。利改税制度和承包经营责任制无法适应深化经济体制改革和国有企业转换经营机制的需要,因此,伴随着分税制改革,新的国有企业利润分配制度——税利分流于1994年1月1日开始全面推行。具体做法是:统一企业所得税为33%,增设27%和18%两档照顾税率,并取消各种包税的做法;逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度;作为过渡措施,近期可根据具体情况,对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法,同时,微利企业交纳的所得税也不退库。
  (6)重启央企利润上缴制度(2007至今)。2007年12月11日,国家国资委会同财政部颁发了《 企业国有资本收益收取管理办法》,明确规定收益收取对象为 管理的一级企业国有独资企业,国有独资企业应交利润的比例按照不同行业分三类执行:第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源型特征的企业,上交比例为10%;第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业,上交比例为5%;第三类为军工企业、转制科研院所企业,上交比例3年后再定。国有控股、参股企业应付国有投资者股利股息按照股东大会决议通过的利润分配。
  
  三、国有企业利润分配体制60年嬗变的路径依赖与替代
  
  新制度经济学认为,制度变迁过程存在着路径依赖现象。所谓路径依赖是指在制度变迁过程中,存在酬劳递增和自我强化的机制,这种机制使得制度变迁一旦走上某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中自我强化。沿着既定
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