乔家大院转让经营权，是也非也？——从“乔家大院事件”看中国旅游景区所有权和经营权的分离

　　最近，乔家大院的转让风波在网络、媒体上被频繁“出镜”，不仅引起了群众，网民及记者的聚焦，也引起了相关政府、管理机构及业内人士的关注。作为一起事件，乔家大院的转让始未终有个开始与结局。然而这起事件背后所折射出的关于文物景区的开发与保护、经营与管理、市场与法制等一系列相关问题再一次引起业内专家观察与思考。就此相关话题，中国通用旅游网(www.51766.com)今天有幸邀请到国际休闲产业协会执行副主席、中国社会科学院旅游研究中心高级研究员、中经会旅游发展机构执行主席、原国家旅游局正局级巡视员、2007首届中国休闲经济论坛上被评选为"推动中国休闲经济发展杰出贡献人物"的李克夫先生，发表他的看法。

　　上图左为李克夫先生，右为51766主持人于冰先生

　　偶然?还是必然?

　　51766主持人：对于乔家大院将经营权对外转让的事件，据报道，近日山西省文物局和省政府都作了批复，认定为违法行动。转让之事暂且搁置。针对此事件的发生，李主席认为它是偶然性的还是必然性的。就目前这样的结果，李主席是如何看待的呢?

　　李克夫：很高兴接受中国通用旅游网的邀请，来与大家讨论一下乔家大院事件。不知道主持人是否注意到，进入08年以来，旅游业界出了几个引起大家关注的现象，乔家大院是其中之一，还有井冈山门票问题，海南旅游市场混乱的问题等等。大家关注的这些问题并不是巧合也不是偶然地。这些频发的事件恰恰反映出我们旅游业发展中必然遭遇的、长久以来没有得到很好解决的主要问题，或者问题的主要方面。乔家大院事件主要折射的是旅游经济体制改革的问题，牵扯到旅游产业结构转型升级的问题，牵扯到长期以来议论纷纷但久拖不决的经营权和管理权分离的问题。井冈山门票事件也提出了究竟是靠门票涨价来提高产业效益还是从质量和服务方面着眼和着手，通过提高质量，搞好服务来提高产业效益这样一个问题。海南旅游市场秩序的问题也是旅游业界长期存在的市场规则不规范、市场秩序不严格、疏于管理、屡屡发生、久拖不决的问题。所以我想当我们旅游产业或说旅游经济进入一个关键时期，我们来认真的研究一下这些问题，希望能有一个新的局面，这个意义是非常重要的。我把这个话题说得更远一些，十七大召开以后，包括去年年底中央经济工作会议上，对我们今后我们国民经济发展提出一系列主导思想，非常强调的就是一个科学发展观，更具体的是要确立以人为本的思想，提出了要转变经济发展方式，并且要根据又好又快的原则来推进产业经济，这些指导思想对于我们分析最近发生的现象，分析乔家大院事件的过程是有十分重要的指导意义。我听说咱们主持人曾经到过乔家大院做过调查研究，也想了解一下主持人对乔家大院发展的印象与看法?

　　51766主持人：我在99年和03年去过几次。我认为乔家大院的运营手法与经营管理能力这几年并没有很大的实质性的突破和变化。它成功的地方就是很好的利用了两个重要的文艺契机。一个是《大红灯笼高高挂》，一个是《乔家大院》电视剧的拍摄。总体上来说它现在的影响力与门票收入的提升，是一种被动提高，是历史的契机将它推向了舞台。从根本上与长远发展来说所，它遇到的发展瓶颈与困境是显而易见的。它的周边环境、交通和配套服务都不是很理想，资金、市场适应能力，核心竞争力的培育提升并没有形成内在的，自我发展的运行机制。而且，在此之前乔家大院已频频过好几次经营权转让的尝试，除了乔家大院，山西省平遥古城近年也出现过经营权转让后被叫停的事件。正因为如此，我们邀请李主席访谈的目的就是想透过这些频繁发生的事件来透析它们背后所反映的更深层次的问题。

　　老芽新发的“大院风波”

　　李克夫：乔家大院确实是名声在外，但他们也确实存在着很多困难。每年他们公开出来的门票收益是两千万，但据县里面的领导说他们退休职工的养老保险还在拖欠。这里面管理上是不是有些问题?从目前的报道上还没有很好的披露出来。但我们感觉，乔家大院现象和问题的出现绝对不是偶然的，在我们许多旅游景区当中都出现过资源很好，市场状态也尚可，但困难重重，经营发展却举步为艰。这种状况引发了相当多的地区为了谋求旅游经济的发展和景区的繁荣兴旺，不断探索新的发展途径。从管理改革上入手，就显现出推行旅游景区所有权和经营权的分离，以期更多引入市场机制的现象。据我们了解，我国目前的状态是旅游景区的所有制比较单一，绝大多数旅游区特别是重点景区，所有制结构80%-90%以上是国有的。结果到底如何呢?吉林的同志给我讲，他们那里的大型景区都是国有的，但说句老实话，状况都不行。那么在这种情况下要谋求经济的发展自然要寻求新的出路，通过改革来找到一条新的发展道路。据我了解，从97年开始我们国家有些景区就实施了经营权和所有权的分离，比如张家界的黄龙洞和宝峰湖，湖南的凤凰城，四川的碧峰峡等等，当时也引起相当大的争议，有人认为是“是”，有人认为是“非”。现行的法规对景区所有权和经营权的分离经营也有一些限制条款。有些地方对两权分离的行为视为违法行为。是也好，非了好，目前的实际情况是怎样的呢?一方面被有所限制，另一方面又在市场自身力量的推动下，在“名不正言不顺”的状态下，很多地方和景区又主动的推进两权分离的发展。目前全国至少有300多家旅游景区在实施着两权分离，涉及二十多个省、市、和地区。与此同时，想做这方面的探索的地方和景区还在不断增加。这已成为一个普遍的现象。从事实的大氛围来讲，不能说乔家大院的经营权转让是县委县政府突发奇想。这是既有市场需求，又有实施先例的环境导向的。因两权分离后在法规干预下被叫停或遭到处罚的事件，乔家大院早已不是先例。这就是目前的现状，一方面在拦，一方面在冲，就形成了旅游经济和旅游产业中久拖未决的严重困扰，限制了景区发展。

　　如果真正按照社会主义市场经济的安排，就应当服从市场的安排，资源配置应当由市场做出安排。而现在景区管理受制于各个主管部门，各个主管部门又政出多门，对于改革创新的认识和操作都不一样，这必然造成多年来要求改变这种现状的呼声越来越高，而发展中遇到的问题与症结又久拖未决。今天，如果我们真正站在国家景区的整体现状把握之上，再通过乔家大院事件的剖析，就会发现这已经不是解决一个两个案例的问题，而是要不要在旅游经济体制改革上做一个大动作的问题。

　　是也?非也?

　　51766主持人：我们也注意到山西省政府的批复认为，《请示》中拟以乔家大院的经营权作价入股、把乔家大院作为企业资产交由公司经营，不符合《中华人民共和国文物保护法》第二十四条的规定，以及《国务院关于加强文化遗产保护的通知》的精神。批复同时指出，同意地方政府采取招商引资等吸纳社会资金的办法，对乔家大院(在中堂)的周边环境进行整治，但应严格按照《文物保护法》等相关法律法规的规定，并按规定程序报批后实施。其实这个批复的内容本身显示出“转让”之外的两个文物景区的内在需求：一个是保护，一个是开发，而开发与保护都需要资金。对于资金的需求，政府与景区都要面临同样的这一难题。对于这方面来说，风波本身涉及的人物和事件的对与错已经不是重点。最关键的是文物景区如何解决这一难点。换句话说，乔家大院不可以转让经营，但当它遇到资金问题时，它又该怎么办呢?

　　李克夫：既然两权分离是一个在市场需求状态下的内在诉求，应当说它就是生生不息的。尽管产生了不只一家的叫停事件，我相信它还会生生不息的。我们的政府主管部门应当好好思考一下，为什么有这么多人，他们不是或不仅是出于一己的利益去做主动做“违法”的事情。调研的时候我们发现，目前我们国家景区的经济结构单一，国有制的比重占主导比例，还有资金问题，这是一个非常大的瓶颈。我们了解到，资金匮乏，是全国各地旅游部门都遭遇到的问题，景区资金问题面广量大。特别是我们要着力发展的西部地区，东北老工业地区等，一方面资源很丰富，但当地经济又相对比较薄弱，更匮乏发展旅游经济的资金。这些钱怎么来?按照某些法规的规定不能交给企业经营，由国家来管，国家有没有这个能力来管这么多?显然在相当长的时期内是不现实的。所以像乔家大院这样要求两权分离，从表面上看时为了筹谋更多的资金，以此做为一个先导的理由，但我想他更多的不是资金的问题，而是经济发展的方式问题，旅游经济发展的重大体制改革问题。当我们采取市场运营方式之后，除资金外，还可能带来更多的管理经验和管理办法。随着资金介入，把一些比较高的业务素质带进来。两权分离重要的是找钱，但不仅仅是找钱的问题，而是谋求怎样又好又快发展的问题，事关人才、经验，经济全局又好又快发展的问题。在思想上我们曾强调过实践是检验真理的唯一标准，现在仍然也应该是这样。小平同志讲过的“三个有利于”，就是按照这样的标准来衡量的。在实际调查研究过程中，我们发现，那些在“名不正言不顺”的情况下实施了两权分离的景区绝多大数都要比以前发展的好。回想当年，因水洗三孔事件，投资方华侨城就退出经营。现在反思起来，我们认为当时对水洗三孔事件还是缺乏研究，华侨城利用水洗的方式，其实沿用的就是过去一直用的传统方式。而不是对景区去破坏。再者说，用水洗是不是合适，这本身是一个技术问题，即便是技术不得当的话，相关主管部门应当善意的提出改进的意见，即便有一些负面的作用，那么应当很好的分析，去解决技术问题。而不因为技术问题否定华侨城对整个景区的经营管理。我们知道华侨城在旅游行业中是极具经济实力和管理经验的，他们的投资项目绝大多数是成功的，比如北京的欢乐谷。如果我们对有些问题只是太简单化处理了知，那是不具有科学发展观态度的，也是具有社会危害的。所以我们要重新强调实践是检验真理唯一标准的理论思想，用这种思想进一步加强指导和深化我们对旅游行业的改革，我觉得现在再提出这个问题是十分必要的。

　　没有突破就没有改革

　　51766：资金问题在市场化企业化的情况下，应该有很多选择。但旅游景区尤其是文物景区一面临“文物法”等各种法规，不管什么“化”，都要先守“法”。我们该如何处理景区经营中法制化与市场化之间的关系呢?

　　李克夫：对这一点，不客气的说，我们三十年的改革开放就是不断与过去陈规旧律不断破旧立新的过程。法规不应是一成不变的，而应按照发展来改进和完善。如何改进完善，就看它是起到推动作用还是阻碍作用。在乔家大院事件中，山西省政府的批复指出县长不得兼任企业董事长职务，这符合政企分开的原则，政府官员不应在企业里任职，这一点是正确的，是市场经济规律要求所在。要严格执行。对于乔家大院的做法，听说乔家大院的职工也不满，上访国家文物局等，这里面的原因据说也比较复杂，有为整个旅游景区前途担忧考虑，同时也有职工为个人的生计忧虑，这是在两权分离的过程中要解决的细节和问题。但另一方面，不是景区两权分离了就一定危及原有职工的工作和生活。面对转让经营中出现各种各样的问题，我们究竞对各个问题采取什么样的态度和处理方式，值得好好研究。是叫停好呢，还是从实际出发，允许他们在某些方面做一些有价值、有实际意义的探索。山西省政府的批复中说允许他们引进资金做一些景区外围的改造等，我认为这种说法有原则性但没有实际操作性，你叫一个企业资金或社会资金进来，但又没有相应的市场经营体制与市场赢利机制，哪有一个市场行为是会参与进来?我们当时吸引外资一个很重要的政策就是让利于外商，所以才形成一个很好的投资环境。你没有适宜的投资环境还让外资怎么投入呢?实际上我想山西省政府也是知道当地旅游业资金匮乏的现象，这是一个总体存在的情况，国家旅游局局长邵琪伟近期提出要想办法更多的吸纳民间资本进入旅游行业，要实现这个方向和目标，就要有相应的切实可行的办法，否则民间资本的介入只有坏处没有好处，他怎么心甘情愿的流入最麻烦、最棘手的地方去呢?我们刚才讲的出现这么多生生不息的现象，是不是值得我们的政府主管部门好好反思一下，哪些地方是不符合社会主义市场经济的规则，我们哪些条款与市场经济还是不相适应的?要想办法改进它。服务型政府的基本要义是服务，而不仅仅是作裁判、作限制。不然的话即便你的裁决出来了，也未必使绝大多数人心服口服，此类情况还是会继续发生。谈到有关的法规法制方面，我们在实践中现行的一些做法与现行法规有冲突。我们怎么去完善呢，一方面要多尊重实际，用科学发展观遵从实际，在探索中不断改进。同时还要善于学习，比如多学习借鉴国外的先进做法。我曾在一次会议上就此问题请教了英国的专家，了解了一些情况。旅游景区在国外多半是采取国家公园的制度，由国家财政来行使他的保护职能。但这一条目前又无法照搬过来，因为景区的保护完全靠国家财政，我们国家的财政能否支撑?，在国外，资本主义的所有制基本上是私有的，所以他们景区包括文物保护都是在私有制这个环境下进行的，他们在许多景区保护上做的比我们好的多，这最基码告诉我们一个问题，不是国有的就一定保护的好，私有的一定保护不好，比如一些教堂，是私人修的，理所当然应该是私有管理。而乔家大院的建造原先也是私有的。那么，我们是不是可以把国家的立法、监督放在一个更全局更有利于市场化发展的高度来承担更重要责任。制定一套独立而完备的保护法规，然后利用这个法规来限制所有的项目管理单位，不管你是国有的还是私有的，你做好了就做下去，做不好就要剥夺你的管理权，经营权，甚至所有权。英国专家介绍的情况使我的思路更宽阔，我觉得我们保护和开发的思路不应囿于所有制的限制，而应该是哪一种情况更有利于保护和开发就采用哪一种。据说法国的卢浮宫，他的重要价值不亚于咱们的故宫，以前卢浮宫的管理归法国的文化部，现在卢浮宫成立了自己的管理部，管理权放下来了。我们是否应吸纳这些经验，从实际出发，修正一些产生了负面作用的条款，这是我们三十年的改革应该坚持的和应该走的道路。最近听说广东省又提出了解放思想大讨论这样一个号召，我觉得非常好，我们旅游战线是否应当面对我们改革发展的情况，来一场继续解放思想，继续改革开放的实际步骤，推进我们的工作。

　　不进则退

　　51766主持人：那么，我们在继续深化改革，创新发展我们的旅游事业时，包括对旅游景区两权分离的探索与尝试中，李主席认为我们要注意哪些准则呢?

　　李克夫：我认为对目前和今后相当长时期中，“良性”两个字很重要，任何改革创新实践，包括政府的管理都应体现这两个字，只有良性的发展才符合科学发展观，才符合中国特色的社会主义旅游事业的发展要求。在处理问题与解决问题的实践中，如果只是在没有产生推进旅游事业发展与社会生产力发展的内耗中搏弈的话，就不会是积极的，也不会是有效的。甚至于延误和阻碍旅游事业的科学发展进程。只有良性的机制管理，良性的市场经营才是旅游事业发展突破的出路。当然，我们在锐意创新的同时，还要注意到：一是面对现实，讲求实际，要紧紧围绕实际情况真实地解决处理发展中的问题。二是不搞一刀切和简单化处理问题。对于那些暂时的，阶段性的，局部性的问题不能上升到全局的做简单处理而了之，变成上面我说的无谓的内耗。三是改革的过程绝不是一步就能到位的，必然会遇到我们以前从未遇到的新问题，对于新问题要有新思路，不能对新问题搞简单的“封杀”。找准主要方向和主要矛盾，敢于突破性解决次要矛盾。

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